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后农业税时代的“三农”问题及涉农税收研究-马国贤

丛书名：“十一五”上海重点图书
著（译）者：马国贤
资源下载：无资源下载
责任编辑：王永长
字       数：295千字
开       本：32 开
印       张：10
出版版次：1-1
出版年份：2007-12-01
书       号：978-7-81098-811-7/F.721
纸书定价：25.00元   教师会员可用500积分申请样书

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一、农村税费改革与农村革命[HT5F] 2001年，笔者接受了教育部重点课题《中国第二步农村税费改革研究》（课题号01JA790039），本书是该课题的报告。在过去的五年里，我国农村税费改革进程之快远远超出想象，尤其是2005年12月29日，胡锦涛主席根据全国人大常委会《关于废止〈中华人民共和国农业税条例〉的决定》，签署了第46号主席令，宣布自2

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一、农村税费改革与农村革命[HT5F] 2001年，笔者接受了教育部重点课题《中国第二步农村税费改革研究》（课题号01JA790039），本书是该课题的报告。在过去的五年里，我国农村税费改革进程之快远远超出想象，尤其是2005年12月29日，胡锦涛主席根据全国人大常委会《关于废止〈中华人民共和国农业税条例〉的决定》，签署了第46号主席令，宣布自2006年1月1日起在全国范围内废止农业税。这表明了我国农村税费改革的结束，进入了“后农业税时代”。为此，课题原来设想，即取消农业税的目标已经实现，而“后农业税时代”存在的种种问题，也迫使笔者进行更深层次--对建设社会主义新农村的农业公共政策问题研究。 与某些经济学家的观点不同，笔者以为，农业在国民经济中的地位并非来自产值这一统计数据，而是一国的生存问题。中国人只要吃饭，就必须有农业。农业文明渗透在中华民族的血液里，传统节日--春节，以及24个节气都是农耕文明的产物。 “后农业税时代”是一个充满希望、催人奋进的时代，是一个落实科学发展观、全面建设“小康社会”、建设社会主义新农村的时代，但同时这也是一个充满社会矛盾、备受“三农”问题困扰的时代，是数亿农民向城市转移，即中国人口大迁移的时代。我国社会的三大基本矛盾--贫富矛盾、地区矛盾和城乡矛盾都在农业和农村问题上。 这些问题，迫使我们去研究，并作出合理的政策回答。民富国强，让农民致富是中国近代史的主旋律，从康有为、梁启超、孙中山到毛泽东，多少仁人志士为之牺牲流血。这些既说明了“三农”问题的重要性，也说明了它的困难性。 未来是美好的，而过程是曲折的。如果说，建设社会主义新农村代表着美好的未来，那么，“千里之行，始于足下”，这一目标的实现应始于今天。取消农业税就是国家的重大举措。然而，笔者看来，取消农业税只是建设新农村的第一步。减负固然必要，但农民增收更重要。因为，仅靠减负，农民是不可能脱离贫困的，而增收才能建成小康社会，因此，增收才是农业公共政策的核心。 朱镕基同志曾在2000年指出，农村税费改革是中国农村继土地改革、农村家庭承包责任制以来的“第三次革命”，而农村税费改革是农村“第三次革命”的起点，而建设社会主义新农村则是继续。可见，新农村就不只是乡村规划和农民建新房问题，而是要赋予农民市场经济主体的地位，进而借助于政府和市场的双重力量，以工业反哺农业为特征，通过城乡间资本、技术、劳动和信息的双向流动，即资本、信息和技术“下乡”，农民“进城”，用现代市场经济方式来改造小生产农业，这时，也只有这时的农村才脱离了传统模式，才能称为真正意义上的新农村。 在市场经济下，政府、企业和家庭是三大主体，经济关系是在三大主体间展开的。而支撑人民公社制度的是农村集体经济。在撤销人民公社后，虽然原有的农村集体经济已经完成了历史使命，但却被保留了下来。从“三提五统”到农业税，都是从“巩固农村集体经济的地位”出发的。虽然，“农村集体经济”并不经营，却取代了农民家庭的市场主体地位，虽不创造财富，也不向农民提供福利，却消耗着农民创造的财富。经济学告诉我们，一个主体，无论多么强大，只要不创造社会财富，也不能向他人提供服务，那么，只能束缚经济的发展。 中国农村税费改革就是在这一大环境下展开的。改革从一开始就对准了原有的集体经济的基础--“三提五统”摊派和农业税制度，通过第一阶段“三提五统”摊派的取消、第二阶段的农业税取消，形成了巨大冲击力。而《农村土地承包法》赋予农民30年不变的土地承包权和不再向原有的“农村集体经济”缴纳承包费。从这一点说，农村税费改革实质上是将农民从原有的“农村集体经济”的束缚中解放出来，因而成为中国农村“第三次革命”的起点。本课题就是从这点开始展开对农村税费改革研究的。 如果说，农村税费改革帮助农民解脱了繁杂的税费桎梏，那么，社会主义新农村建设将直奔如何发挥政府与农民两方面优势，通过变革农业生产关系，尤其是农业组织形式，来大幅度地提高农业劳动生产力，并达到农民致富目标这一主题。因此，中国农村的“第三次革命”将是一次质的飞跃，同时，它将是一个长期的渐进的过程，这一过程将持续到21世纪的上半个世纪。 取消农业税是解决中国“三农”问题的重要一步，而不等于“三农”问题的解决。随着农业税的取消，农村的许多问题需要我们去研究，诸如：“后农业税时代”的农业公共产品[ZW（]农业公共产品是指那些与农业经济发展相关，体现农民共同利益的公共事务，如农村的区域，水利、植保、良种、农村道路和电力、农民培训和农技推广等，它们是农业生产力的组成部分，大多以准公共品方式提供。缺少这类产品，则农业将回到自然经济状态。因此，农业公共产品不同于以公共消费为特征的农村公共产品，许多人将两者混同，是错误的。--笔者注。[ZW）]应当由谁来提供；农民是否要缴税，缴什么税；取消农业税后，县级政府怎么办，其职能有什么变化，其财政差额由谁解决；政府会不会通过减少公共服务来转嫁财政困难；等等。这些问题也是本课题所要回答的。当然，作为经济学者，本书只是从公共政策的一般规律出发来解释、回答这类问题，至于怎样应用这些政策，则应当是政府的事。 [HS2][HTHB] 二、本书的主要观点[HT5F] 归纳起来，本书的主要观点有： 第一，“三农”问题是永恒的主题。从形式上看，它表现为农民收入与城市居民收入不断拉大，即农村的相对贫困化；从实质上看，它是农业劳动生产力落后于工商业的结果。对此，“外部论”往往是从农业的外部条件上找原因，但历史证明其结果事倍功半。这反过来证明，“三农”的核心问题在农业内部，这就是小生产农业不适应农业经济市场化的要求，而解决问题的路径也在农业内部。 第二，现代农业经济是典型的“混合经济”。这就是说，现代农业生产力是由农民和政府两方组成的。农民是构成农业生产力的主体，但许多事是他们想做而做不到、做不了的，这就需要政府的农业公共服务。可见，政府的农业公共服务(农业公共产品)同样属于农业生产力的有机组成部分。若这部分缺失，农业发展就会停滞并恢复到自然状态。而当前，农业公共产品供给严重短缺，已经成为制约农业生产力发展的主要因素之一。农业经济的市场化是一个复杂的系统工程，因此，建立农业公共政策十分必要。同时，我们必须将农村税费改革纳入农业公共政策的分析框架，才能脱离“就事论事”范畴，作出历史的、公正的评价。 第三，随着农业经济的市场化，我国农村的各种矛盾正在深化，但基本问题依然是上层建筑的政府政策与农业生产力的发展要求不相适应的矛盾。从历史上看，农业税是与土地公有制相联系的税收制度，是计划经济的工具，也是支撑集体经济的重要制度。在中国经济由计划经济走向市场经济的转型过程中，农业税无法适应我国农业经济市场化要求的缺陷也充分暴露，而农村“三乱”，既有农业经济转型的原因，即转型过程中沉渣泛起，又有制度性原因，即农业税制度的自身缺陷。从第一步农村税费改革看，虽然它有利于规范税收关系，制止摊派，但它无法解决不适应市场经济要求这一深层问题；面对市场经济，它存在着若干重大的制度性缺陷，造成了过高的交易成本。因此，取消农业税是必然的选择。 第四，取消农业税并非等于农民“无税”。马克思说：“税收是政府的奶娘。”税收也是分摊公共费用的主要方式。税收历来就不是靠人们喜欢，或自愿缴纳，即不能以个人的好恶来评价。中国的历史证明，“无税论”是一种恩赐观，然而，“恩赐”只能一时起作用，而不可能从根本上解决中国农民问题。 在马克思主义看来，制度属于上层建筑，因此，评价制度优劣的标准应当是有利于推动生产力发展，还是束缚生产力发展。这与制度经济学“交易成本”理论是一致的。总之，效率和公平（包括社会效率）是评价制度（包括税收制度）的标准。为此，本书设定了对税收制度评价的三标准：公共利益标准、生产关系标准和公平效率标准等。显然，它们可用以评价取消农业税。 第五，农业公共政策是重大问题，它是由政府与农民、农业的生产关系引起的。如果说，我国的农村改革是靠“摸石头过河”走过来的，则目前已进入“深水区”，而不可能“潜水”去摸石头。这就需要建立基于理性分析的农业公共政策。国内许多学者对“三农”问题很有研究，但查遍文献，我们尚未发现一个有关全面研究政府与农民关系、相互协调的农业公共政策体系。往往是那种因一孔之得而沾沾自喜，或埋怨地方政府无能的文章居多，而老成谋国，深入历史和现状分析因而具有政策价值的文章极少。这一现象说明了制度短缺规律的存在，也说明了我国学术上的浮躁和中国农业问题的复杂性。 农村是我国社会的重要组成部分，存在着种种矛盾，我们既需要专家们提供具体的农业政策，但更需要研究总体政策；否则，我们就会陷入“头痛医头，脚痛医脚”的“卖矛的说矛锋利，卖盾的说盾坚固”的悖论之中。一个例子是，当前在一些地方停止征收农业税并实施“粮食直补”政策后，那些因缴税原因而退掉承包田的农户纷纷要回土地，但他们在外打工，于是就撂荒土地。应当说，这两项都是善意的政策，但我们得到的却是“花钱买撂荒”的结果。 农[KG（3x]业公共政策是一个大课题，它至少包括在发挥优势基础上的区域农业政策、在政府与农民关系上的“取予”政策、农村的经济发展与人才政策、政府支农政策、农产品流通及管制政策、农业信贷政策等六个方面。限于篇幅，本书没有展开全面研究，而只是作了相关研[KG）]究。 归纳起来，本书在这方面的研究成果有： 第一，对农业公共政策的经济基础的研究。这包括：（1）基于对农业小生产组织形式与农业经济市场化的矛盾分析，提出了渐进地改造小生产农业、建设家庭农场制方向；（2）在构建政府与农民的经济关系上，提出了让农民家庭获得市场经济的主体地位。显然，这两点是构

1 我国“三农”问题及其成因的研究/1
11 “三农”问题--永恒的主题/2
12 小生产农业与“三农”问题/19
13 小生产农业的要害是不适应市场经济要求/35
14 小结/38

2 农业税收的制度变迁与困境/40
21 农业税收的制度变迁/40
22 计划经济制度与农业税/61
23 市场经济条件下农业税的困境/64
24 小结/72

3 第一步农村税费改革及其评估/73
31 农民负担与农村“三乱”问题/73
32 我国的第一步农村税费改革/93
33 对我国农村税费改革试点工作的评估/110
34 小结/120

4 后农业税时代的涉农税收
--涉农税收体系框架及土地使用税研究/122
41 后农业税时代的涉农税收体系框架/122
42 西方国家的涉农税收制度/126
43 对农村土地使用税理论的研究/144
44 土地产权与农村土地使用税/150
45 土地使用税与我国财政的可持续发展/159
46 小结/168
5 后农业税时代的农业公共政策
--兼论土地使用税与公共财政建设/170
51 公共财政建设与土地使用税/170
52 土地使用税与农业公共政策/185
53 小结：坚持“既取又予，取大于予”的农业公共政策/199

6 后农业税时代的涉农税收制度/201
61 土地使用税制度研究/201
62 涉农增值税研究/217
63 涉农所得税研究/230

参考文献/248
附件：国外的涉农税收政策/249
附件一：美国的涉农税收政策/249
附件二：加拿大的涉农税收政策/260
附件三：德国的涉农税收政策/278
附件四：法国农业的税收政策/284
附件五：英国农业的税收政策/296
附件六：韩国的涉农税收政策/308